대북제재와 남북경협
대외경제정책연구원 통일국제협력팀장 최장호 박사
* 자료: 문재인 대통령 제100주년 3․1절 기념사. 청와대 홈페이지(검색일: 19.3.1,
01
남북 경협 추진은 가능한 것인가?
문재인 대통령은 제100주년 3․1절 기념사에서 우리가 주도하는 ‘신한반도체제’는 남북이 함께 새로운 경제협력공동체를 이루어 평화경제의 시대를 열어나가야 한다고 밝혔다. 이를 위해 금강산 관광과 개성공단 재개방안도 미국과 협의하겠다고 하였으며, 여건이 조성될 경우 남북 간에 ‘경제공동위원회’를 구성하겠다고도 했다. 또 한반도 종단철도가 완성되면 ‘동아시아 철도공동체’의 실현이 앞당겨질 것이라고 했으며, 남북관계 발전이 새로운 경제성장의 동력이 될 것이라고도 밝혔다.* 문재인 대통령의 기념사에는 남북경협의 재개가 한반도 평화와 번영의 초석이 될 것이라는 염원이 담겨 있다.
3․1절 기념사에 나타난 것처럼 최근 한반도 평화 국면이 조성되면서 남북경협의 재추진 가능성이 높아지고 있다. 이 글의 목적은 이러한 변화에 맞추어 남북경협 추진을 위한 국내외 여건 조성 방향과 주요 쟁점을 살펴보는 것이다. 이를 통해 남북경협 사업에 대해 우리가 많은 관심을 갖고 또 여러 쟁점을 제시할 수 있기를 기대한다.
대통령의 바람과 달리 남북한이 처한 국제 정치적 상황은 그리 녹록치 않아 보인다. 제2차 북미 정상회담(’19.2.28)이 공동 합의문 등의 성과를 이끌어 내지 못한 채 연기되었다. 회담 전까지만 하더라도 북미 정상이 합의를 통해 금강산 관광과 개성공단 재개의 토대를 마련할 수 있을 것이라는 기대가 있었으나, 북미 정상 간 합의가 연기됨에 따라 금강산 관광과 개성공단 재개 여부 또한 불확실해졌다. 과연 금강산 관광과 개성공단을 필두로 하는 남북경협 추진은 가능한 것인가?
02
북한에 대한 국제사회의 경제제제
북한을 연구하는 경제학자들은 ‘북한은 수입을 하기 위해 수출을 한다.’는 표현을 자주 사용한다. 산업생산과 주민의 소비를 위해서는 반드시 수입을 해야 하는데, 상품 수입에 필요한 외화는 상품 수출과 해외노동자 파견, 관광, 조업권 판매 등을 통해 조달할 수 있다. 통상적으로 북한에서 산업생산과 주민소비를 위해 필요한 수입품은 ①원유․정제유(휘발유‧경유) ②기계류 ③전자기계류 ④자동차․화물차 등 운송수단 등이며, 주요 수출품은 ⑤무연탄 등 광물 ⑥섬유․의류 ⑦수산물 등이고, 외화벌이를 위해서는 ⑧해외노동자 파견 ⑨ 중국‧러시아‧동남아 지역 북한식당 운영 ⑩북한 영해 조업권 판매 등을 하고 있다.
《대북제재 결의안 5건 중 민생경제와 관련된 주요 수입․수출 제재 항목》
수입품
제재 항목 | ①원유․정제유(휘발유‧경유) |
관련 결의안 | UNSCR 2375호, |
제재 내용 | 연간 4백만 배럴, |
제재 항목 | ②기계류 |
관련 결의안 | UNSCR 2397호 |
제재 내용 | 작년 1월부터 전면 금지 |
수출품
제재 항목 | ⑤무연탄 등 광물 수출 |
관련 결의안 | UNSCR 2270호, |
제재 내용 | 2017년 9월부터 전면 금지 |
제재 항목 | ⑥섬유․의류의 수출 |
관련 결의안 | UNSCR 2375호 |
제재 내용 | 2017년 12월부터 전면 금지 |
제재 항목 | ⑦수산물 수출 |
관련 결의안 | UNSCR 2371호 |
제재 내용 | 2017년 9월부터 전면 금지 |
외화벌이
제재 항목 | ⑧해외노동자 파견 |
관련 결의안 | UNSCR 2371호, 2375호, 2397호 |
제재 내용 | 기존 인원 동결, 비자 갱신 및 신규발급 중단, 24개월 내(2019년 12월까지) 철수, 점진적 제재 |
제재 항목 | ⑨북한식당 운영을 위한 북한 기업의 설립․유지․운영 |
관련 결의안 | UNSCR 2371호, 2375호, 2397호 |
제재 내용 | 작년 1월부터 전면 금지 |
제재 항목 | ⑩북한 영해 조업권 |
관련 결의안 | UNSCR 2397호 |
제재 내용 | 작년 1월부터 전면 금지 |
제2차 북미회담 관련 언론보도에 따르면 북한은 2016~17년 동안 체결된 유엔 안보리 대북제재 결의안 5건[UNSCR 2270호(’16.3.2), UNSCR 2321호(’17.8.5), UNSCR 2371호(’17.8.5), UNSCR 2375호(’17.9.11), UNSCR 2397호(’17.12.22)]중 민생경제와 관련된 제재 항목의 해제를 요구한 것으로 알려져 있다. 상술한 유엔 안보리 대북제재 결의안 5건 중 민생경제와 관련된 주요 수입․수출 제재는 다음과 같다. 먼저 안정적인 산업생산과 소비를 위해 필요한 ①원유․정제유(휘발유‧경유) 수입의 경우, UNSCR 2375호, UNSCR 2397호에 의하여작년 1월부터 원유는 연간 4백만 배럴, 정제유는 연간 50만 배럴로 제한되고 있다. 항공유의 수입은 UNSCR 2270호에 의하여 2016년 3월부터 전면 금지되고 있다. ②기계류 ③전자기기류 ④자동차․화물차 등 운송수단의 수입은 UNSCR 2397호에 의하여 작년 1월부터 전면 금지되고 있다.
또한 북한의 주력 수출품인 ⑤무연탄 등 광물 수출은 UNSCR 2270호, UNSCR 2321호, UNSCR 2371호 등을 거치면서 최종적으로 2017년 9월부터 전면 금지되었다. ⑥섬유․의류의 수출은 UNSCR 2375호가 2017년 12월부터 전면 금지하였고, ⑦수산물 수출은 UNSCR 2371호가 2017년 9월부터 전면 금지하고 있다.
외화벌이를 위한 ⑧해외노동자 파견은 UNSCR 2371호, UNSCR 2375호, UNSCR 2397호 등을 거치면서 기존 인원 동결, 비자 갱신 및 신규발급 중단, 24개월 내(2019년 12월까지) 철수 등 점진적으로 강화되었다. ⑨북한식당 운영을 위한 북한 기업의 설립․유지․운영은 UNSCR 2371호, 2375호, 2397호 등을 거쳐 작년 1월부터 전면 금지되었다. ⑩북한 영해 조업권은 UNSCR 2397호가 작년 1월부터 전면 금지하고 있다.
2016년 이후 5개의 유엔 상임이사국이 만장일치로 통과시킨 대북제재 결의안은 사실상 북한경제를 국제사회로부터 고립시켰으며, 북한이 현재의 수입 규모를 유지하기 위한 외화벌이 수단을 대부분 차단했다. 물론 대북 관광이나 신규 임가공 품목 육성 등은 제재를 받지 않고 있으나, 현시점에서 이들 분야를 통해 벌어들일 수 있는 외화는 극히 제한적이다. 대북제재가 해제되지 않고서는 북한이 정상적인 대외경제 활동, 즉 수출입은 물론 외국인 투자 유치, 해외노동자 파견 등을 추진하기 어려운 상황이다.
제2차 북미회담에서 미국은, 북한이 요구한 대북제재 결의안 5건 중 민생경제와 관련된 항목의 해제는 사실상 5건의 대북제재 결의안 전체의 해제를 의미하기에 수용하기 어렵다고 답했다.* 유엔 안보리의 대북제재 결의안은 5개의 상임이사국이 만장일치로 동의하여야 채택이 가능한데, 북한의 요구대로 대북제재 결의안 5개안의 일부를 해제하였다가 북한이 합의사항을 이행하지 않을 경우, 상임이사국을 다시 설득하여 대북제재 결의안을 재의결하기 어렵다고 판단하였던 것으로 보인다.
03
경협 사업의 재개의 장애물과 극복 시나리오
남북한 간에 금강산 관광, 개성공단 등 경협사업이 재개되기 어려운 배경에는 크게 두 가지 이유를 들 수 있다. 하나는 유엔 안보리를 중심으로 한 국제사회의 다자제재이다. ⓐ논쟁의 소지가 있으나 금강산 관광과 개성공단 등을 운영하기 위해서는 북한과의 협력이 필요한데, UNSCR 2371호, UNSCR 2375호 등에서는 대북 합작사업의 설립․유지․운영 금지하고 있으며, ⓑ금강산 관광과 개성공단에서 일하는 북한 노동자의 임금 지급을 위해서는 대북 송금이 필요한데, UNSCR 2087호에서는 북한에 대한 고액외화지급(Bulk Cash)을 금지하고 있으며, ⓒ장기간 중단된 개성공단과 금강산 관광 시설을 재개하기 위해서는 보수 물자 반입이 필요한데, UNSCR 2397호에서는 북한에 대한 기계․전자기기․운송수단 등의 반입을 금지하고 있다.*
다른 하나는 미국의 양자제재 때문인데, 먼저 ⓓ오바마 정권 때 미국 국내법으로 채택(2016.1.6)된 대북제재강화법(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016: NKSPEA)은 법률로 북한을 제재하고 있으며, 이를 해제하기 위해서는 의회의 동의가 필요하다. 구체적으로 NKSPEA는 안보리 결의에서 지정된 품목을 거래한 개인․단체의 미국 입국을 금지하고, 미국 내 을 전면 동결하며, 미국과 연계된 국제금융시스템 사용을 금지하고, 민․형사상의 책임을 지도록 하고 있다. 다음으로 ⓔ미국 행정부 행정명령(Executive Order: EO)을 들 수 있는데, 이를 해제하기 위해서는 대통령의 승인이 필요하다. 구체적으로 EO 13687호(’15.1.2)는 북한과의 거래로 지정한 개인․단체의 미국 내 자산 동결과 입국을 금지하고 있다. 그리고 EO 13722호(’16.3.18)는 세컨더리보이콧(Secondary Boycott)을 통한 대북제재를 명시하고 있으며, EO 13810호(’17.9.20)는 북한에 입항한 선박과 항공의 미국 입국을 180일 간 금지하고 북한에 대한 상품․기술․서비스 제공을 금지하고 있다.** 결국 이들 제재법안과 행정명령이 해제되지 않고서는 남북경협을 재개하는 것이 사실상 어려운 상황이다.
현 시점에서 남북경협을 재개할 수 있는 방안은 무엇이 있을까? 이 시나리오는 크게 두 갈래로 나누어 생각해 볼 수 있을 듯하다. 한 갈래는 제3차 북미회담 등 후속 정상 회담이 합의를 이룬 선순환 구조의 시나리오이고, 다른 한 갈래는 비핵화가 합의를 이루지 못하고 대북제재가 계속되는 악순환 구조의 시나리오이다. 선순환 구조의 시나리오는 다시 한 번 ㉠사안별 대북제재 유예 ㉡제재에 대한 부분 혹은 전면 해제로 나눌 수 있으며, 악순환구조 시나리오는 제재와 별개로 ㉢북한이 남한에게 유엔 안보리 합의와 무관하게 파격적인 조건으로 금강산 관광과 개성공단 재개를 요청하는 시나리오를 상정해 볼 수 있을 듯하다.
㉠의 경우, 금강산 관광은 어느 정도 재개가 가능할 것으로 보인다. 이를테면 Bulk Cash 문제만 해결된다면 금강산 관광시설을 보수하지 않더라도 관광객이 금강산 인근 연안에 크루즈에서 숙식을 해결하고 금강산을 등산하는 형식으로 추진할 수 있을 것으로 보인다. 다만, 개성공단 재개는 UNSCR 2375호, UNSCR 2397호에서 금지하고 있는 북한산 섬유․의류 수입 금지, 북한으로 기계류, 전자기기류, 운송수단 반입 금지 등을 위배하게 되어 재개가 매우 제한적으로 이루어지거나, 통관과 승인 절차가 복잡하여 사실상 이루어지기 어려운 상황이 연출될 것으로 예상된다. ㉡의 경우에는 금강산 관광과 개성공단은 물론, 남북교역, 중소규모의 대북투자는 가능해질 것으로 보인다. ㉢의 경우는 우리정부가 한미공조 하에서의 선 비핵화를 강조하고 있어 사실상 추진이 불가능할 것으로 보인다.